(Не)рабочая группа. Почему диалог Кишинёва и Комрата о статусе Гагаузии похож на имитацию
Недавно исполнилось два года со дня учреждения рабочей группы депутатов Парламента Молдовы и Народного собрания Гагаузии. Созданная для обеспечения функциональности Гагаузской автономии, новая платформа достигла, мягко говоря, скромных результатов. Готов ли Кишинёв менять свой подход в отношениях с регионом или диалог без результатов вполне бы устроил власти Молдовы?
Референдум и «гагаузский вопрос»
Референдум 2 февраля 2014 года стал знаковым событием не только для Гагаузии, но и для отношений автономии с центральными властями Молдовы. Состоявшись вопреки желанию Кишинёва, он стал тем аргументом, который убедил руководство страны, что в диалоге с Гагаузской автономией нужно что-то менять. Через полтора месяца, в середине марта 2014-го тогдашний спикер молдавского парламента Игорь Корман подписал указ о создании рабочей группы депутатов Парламента и Народного собрания, которая должна была решать проблему функциональности Гагаузской автономии. Группа проработала недолго – до истечения мандата Парламента и получила вторую жизнь уже в новом созыве законодательного органа, когда соответствующее постановление подписал в ноябре 2015-го новый спикер Андриан Канду.
То, что у Гагаузии есть какие-то проблемы с функциональностью, для многих звучит удивительно. В 94 году Парламент принял закон «Об особом правовом статусе Гагауз Ери», которым предоставил гагаузскому народу, компактно проживающему на юге РМ, ряд полномочий и компетенций. Кроме того, в Конституции есть 111 статья, которая так же признаёт существование Гагаузской автономии. Наконец, у Народного собрания Гагаузии есть право обращаться в Парламент страны с законодательными инициативами. Казалось бы, гагаузский вопрос был закрыт. Что ещё нужно для полной функциональности? – живи и функционируй!
На практике, однако, работающего правового механизма не получилось. Главный изъян состоит в том, что полномочия, прописанные в законе 94 года, не получили конституционного закрепления. Статья в Конституции, посвящённая Гагаузии лишь констатирует наличие в составе РМ административно-территориальной единицы с особым правовым статусом в лице Гагаузии, но не раскрывает детально, в чём состоят её полномочия. Показательно, что та же статья допускает, что Парламент тремя пятыми голосов может в одностороннем порядке внесить изменения в Закон о Гагаузской автономии. Фактически, у молдавских властей есть возможность без согласия Гагаузии отменить её автономный статус.
Закон об особом правовом статусе Гагаузии является органическим законом, но за последние двадцать с лишним лет в Молдове было принято множество органических законов, которые не учитывали полномочия Гагаузии. А согласно установленным принципам, в случае существования двух и более законов, регулирующих те или иные правовые отношения, приоритет по силе остаётся за законом, который был принят последним. Это привело к тому, что все попытки Гагаузии защитить свои интересы со ссылкой на Закон об особом правовом статусе, с юридической точки зрения, оказались бесперспективны.
В Кишинёве сложившейся ситуацией активно пользуются и, время от времени, забирают у региона какую-нибудь компетенцию через суд. Достаточно оспорить любую из статей Уложения или Закона «Об особом правовом статусе» в суде первой инстанции, параллельно сделав запрос в Конституционный суд на предмет соответствия этой статьи Основному закону РМ. КС выносит решение и – вуаля! – у Гагаузии одним полномочием меньше.
Две группы
Разделяют ли в Кишинёве гагаузский взгляд на проблему полномочий, сказать трудно. Судя по формулировкам, которые использовались при учреждении обеих рабочих групп, молдавские депутаты, по крайней мере, признают, что Гагаузия, как автономия, не работает. Но при этом, поиск решения по обеспечению функциональности Гагауз Ери происходит при условии незыблемости действующей конституции, что вызывает вопрос относительно реальности выполнения объявленной миссии.
Рабочая группа версии 1.0 ничем особым не запомнилась. Они успела провести около 10 заседаний и разработать один законопроект, предусматривающий несколько десятков изменений в гагаузское законодательство. В чём смысл такого подхода, — ведь решение задачи предполагало внесение поправок в молдавские законы, — выяснить у членов группы так никто и не успел. Осенью 2014-го состоялись парламентские выборы и РГ, фактически, была расформирована, а судьба законопроекта осталась неизвестной. Существование той группы было, скорее, символичным, эдакой демонстрацией, что, дескать, Гагаузия для Кишинёва – не пустое место, и что все интересы региона власти республики уважают и готовы обсуждать.
Рабочая группа 2.0 была создана в конце ноября 2015 года. Она приняла десятки решений, но была ли эта работа действительно плодотворной и приближающей к поставленным целям — большой вопрос.
На сайте парламента доступен текст 24 решений депутатской группы. Около трети из них – организационные вопросы (утверждение регламента, образца бланка и пр.), ещё почти 40% — всевозможные обращения и рекомендации, адресованные различным министерствам и ведомствам. Так же много вопросов касаются компетенций исполнительной власти и смотрелись бы более уместно, если бы исходили от башкана и рассматривались бы на заседаниях Правительства. Собственно решений, прямо связанных с обеспечением функциональности Гагаузии, за два года работы было принято три штуки. Это решения, касающиеся принятия трёх проектов законов, которые Народному собранию предлагалось направить как законодательную инициативу в Парламент.
Два законопроекта предполагали закрепление за Гагаузией статуса административно-территориальной единицы специального уровня, который бы фиксировал административное отличие автономии от районов, и, соответственно, особый уровень публичного управления. Третий законопроект предусматривал внесение дополнения в статью 27 Закона об особом правовом статусе Гагаузии, которое предполагало, что Парламент может вносить изменения в данный закон только после наличия положительного заключения НСГ.
Судьба всех инициатив известна. Около полутора лет они пролежали в Парламенте без изучения. К лету 2017 года, под занавес сессии, депутаты начали рассматривать законопроекты в комиссиях, внося в текст серьёзные изменения, лишавшие документы их изначального смысла. В итоге, законопроект о том, что статус Гагаузии не может быть пересмотрен в одностороннем порядке, в отредактированном виде был принят только в первом чтении. А остальные две инициативы, так же сильно изменённые, были приняты парламентом, но не промульгированы президентом, откликнувшимся на соответствующую просьбу депутатов НСГ. В настоящее время эти документы находятся «на доработке» в Парламенте и когда по ним будет дан ход, неизвестно.
Непраздный вопрос
Два года – срок немалый, но пока РГ так и не заимела в своём активе ни одного значимого успеха, который бы касался гарантий автономного статуса Гагаузии. Что же делать, если сформированный формат диалога не оправдал надежд? Вопрос отнюдь не праздный, потому что отсутствие результатов создаёт предпосылки для нарастания недовольства в гагаузском обществе.
Попытку ответить на этот вопрос можно найти в исследовании, посвящённом деятельности РГ, которое презентовала 30 ноября в Комрате Общественная организация «Пилигрим демо». В работе представлен системный анализ причин неисполнения закона о Гагаузской автономии, результатов работы депутатской группы и даны рекомендации по повышению её эффективности.
Экспертный взгляд выявил главные изъяны межпарламентской платформы: группа приостанавливает свою деятельность во время частых избирательных кампаний, представители правящего большинства влияют на повестку заседаний РГ, откладывая рассмотрение сложных вопросов, решения РГ после долгого согласования, экспертизы и переговоров внутри группы подвергаются пересмотру в парламентских комиссиях, а заданные конституционные рамки ограничивают возможности решения главной цели РГ – добиться полного исполнения Закона об особом правовом статусе Гагаузии.
Справедливости ради, часть ответственности за результат деятельности РГ в исследовании возлагается на власти Гагаузии. Отчасти отсутствие позитивных итогов двухлетней работы стало следствием того, что руководство автономии, в основном, пассивно наблюдало за встречами депутатов, не формулируя и не продвигая интересы автономии при формировании повестки дня РГ.
Что касается предложений по изменению формата РГ, то они прямо вытекают из выводов. Так, в исследовании предлагается изменить регламент РГ, что бы работа группы продолжалась и в период электоральных кампаний, предлагается повысить статус решений РГ, что бы парламентские комиссии давали бы лишь заключения по инициативам, подписанным сопредседателями депутатской группы, но не вносили бы в них изменения и, наконец, предлагается перестать относиться к конституции как к священной корове и, если обеспечение гарантий выполнения Закона «об особом правовом статусе Гагаузии» требует изменения Основного закона, то допускать такую возможность.
Следование любой из этих рекомендаций требует определённой политической воли со стороны Кишинёва. Пока же деятельность РГ в её нынешнем виде похожа на имитацию диалога с Гагаузией. Весь вопрос в том, заинтересован ли Кишинёв в более плодотворном формате, или такая имитация является сознательным шагом?
Вячеслав Крачун для «Пилигрим-Демо»
